INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA EFECTUADA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR PARA ESTABLECER LA PROCEDENCIA DE IMPONER UNA MEDIDA DE SALVAGUARDIA A LAS IMPORTACIONES DE ACEITE DE SOYA Y GIRASOL REFINADO Y MEZCLAS DE ACEITES VEGETALES REFINADOS, GRASAS Y MARGARINA, CORRESPONDIENTES A LAS SUBPARTIDAS ARANCELARIAS 1507.90.00, 1512.19.00, 1516.20.00, 1517.10.00 y 1517.90.00,  ORIGINARIAS DE PAÍSES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA.
 
Perjuicio Grave ____ Amenaza de Perjuicio Grave____ Perturbación XXX
 
Productos Objeto de Investigación: aceite de soya y girasol refinado y mezclas de aceites vegetales refinados, grasas y margarina.
Subpartidas Arancelarias: 1507.90.00, 1512.19.00, 1516.20.00, 1517.10.00 y 1517.90.00.
Peticionarios: Asociación Nacional de Cultivadores de Palma Africana, - ANCUPA    - y la Asociación de Productores de Grasas y Aceites – APROGRACEC – del Ecuador.
País investigado  Importaciones originarias de la CAN.
Determinación provisional del Gobierno del Ecuador: Resolución No. 189 del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones  - COMEXI – de abril 25 de 2003.
Determinación final de la Comunidad Andina: Resolución 754 de la Secretaría General de la Comunidad Andina de agosto 19 de 2003.
Decisión de la Comunidad Andina sobre recurso de reconsideración interpuesto por el Gobierno del Ecuador: Resolución 776 de octubre 15 de 2003.
 
 
Procedimiento adelantado por la República del Ecuador:
 
  • Medida correctiva provisional
 
Resolución No. 189 de COMEXI de abril 25 de 2003. (Publicada en el Registro Oficial del Ecuador No. 083 del 16 de mayo de 2003). Aplicación de una medida de salvaguardia provisional, por el término de seis (6) meses a las importaciones de las subpartidas enunciadas, procedentes y originarias de los Países Miembros de la Comunidad Andina, consistente en un gravamen arancelario equivalente al arancel total (AEC + DVA)[1] del Sistema Andino de Franja de Precios – SAFP -, cobrado a países distintos de la CAN. Vigencia que se dejó sujeta al comportamiento del índice de precios al consumidor.
 
  • Fundamentos de Hecho y Derecho
 
La República del Ecuador fundamentó la aplicación de la salvaguardia provisional en que:
 
  1. Su producción nacional se vio afectada por condiciones de competencia (sin establecer dentro de la Resolución en que variables y por cuales valores) por la importación de productos de la cadena de las oleaginosas de procedencia andina, en los que en su proceso de fabricación se utilizaron materias primas que se beneficiaron de los regímenes de importación temporal para perfeccionamiento activo, como es el caso del Plan Vallejo en Colombia.
  2. La utilización de los regímenes de admisión temporal y perfeccionamiento activo en productos del Sistema Andino de Franja de Precios –SAFP- para el comercio intrasubregional, va en contra del artículo 38 de la Decisión 371 de la Comisión de la Comunidad Andina[2], y sin embargo, no se ha concertado una solución a nivel andino.
  3. Países como Colombia, (Decreto No. 1504 de 2002) y Venezuela (Resolución No. 826 de 2001) han impuesto salvaguardias a las importaciones de productos de la cadena de las oleaginosas, limitando las exportaciones ecuatorianas y restando competitividad a sus productos oleaginosos.
  4. Sector privado ecuatoriano, basó su solicitud en el artículo 109 (actual artículo 97) del Acuerdo de Cartagena, el cual establece: “Cuando ocurran importaciones de productos originarios de la Subregión, en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un País Miembro, éste podrá aplicar medidas correctivas, no discriminatorias, de carácter provisional, sujetas al posterior pronunciamiento de la Secretaría General”;
  5. Informes presentados por parte del Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y Competitividad y conocidos por el Consejo de Comercio Exterior e Inversiones, en sesión de 25 de abril de 2003 y, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, respecto de la solicitud presentada por los peticionarios; y, en ejercicio de las facultades contempladas en el literal i) de artículo 11 de la Ley de Comercio Exterior e Inversiones.
 
 
Determinación adelantada por la Comunidad Andina – CAN –:
 
  • Medida de suspensión de salvaguardia correctiva aplicada por la República del Ecuador
 
Resolución No. 754 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, de agosto 19 de 2003 (Publicada en la Gaceta Oficial No. 969 de agosto 20 de 2003) sobre la solicitud de aplicación de medidas correctivas por Ecuador a las importaciones de productos de la cadena de las oleaginosas originarias de los Países Miembros de la Comunidad Andina, bajo lo dispuesto en el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena y teniendo en cuenta la Resolución No.189 de COMEXI, mediante la cual Ecuador aplicó una salvaguardia provisional, por el término de seis (6) meses a las importaciones de las subpartidas anteriormente enunciadas, procedentes y originarias de los Países Miembros de la CAN.
 
Declara inadmisible la solicitud de autorizar las medidas correctivas implementadas por Ecuador para la importación de los productos de la cadena de las oleaginosas por extemporaneidad en la presentación de la misma y en ese orden suspende las medidas aplicadas por la República del Ecuador para estos productos provenientes de los Países Miembros de la CAN e instruye a Ecuador para que devuelva las garantías que hubiera impuesto en aplicación de la Resolución 189 del COMEXI.
 
  • Fundamentos de Hecho y Derecho
 
  1. El Artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, en su texto codificado a través de la Decisión 563 de la Comisión dispone entre otros que el País Miembro que aplique las medidas correctivas, en un plazo no mayor de sesenta días, deberá comunicarlas a la Secretaría General y presentar un informe sobre los motivos en que fundamenta su aplicación.
  2. La Resolución 717 del 26 de abril de 2003 de la Secretaría General de la CAN, señaló:
  3. Que la presentación del informe por parte del País Miembro solicitante constituye un elemento ‘esencial y básico’ para la continuación del procedimiento, así como para la legitimación misma de las medidas restrictivas aplicadas por el País Miembro solicitante de manera provisional.
  4. En relación a la consecuencia jurídica de la falta de presentación o de la presentación tardía de un informe en la solicitud de la medida de salvaguardia del Artículo 109 (actual Artículo 97) del Acuerdo de Cartagena, la Secretaría General señaló que: “Si se admitiera que un País Miembro puede presentar extemporáneamente una solicitud de autorización de medidas de salvaguardia bajo el artículo 109, mientras mantiene vigentes restricciones comerciales a productos comunitarios, y luego se pueda esperar que la Secretaría Generallegitime ex-post la aplicación de tales restricciones, se abriría la puerta para que bajo el artículo 109 se puedan aplicar restricciones al comercio intracomunitario por tiempo indefinido.
Que, por lo tanto, el plazo no mayor de sesenta días previsto en el Artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, es un plazo preclusivo, por lo que transcurridos los sesenta días, el País Miembro pierde la posibilidad legal de amparar la restricción comercial impuesta en la cláusula de excepción del Acuerdo de Cartagena;
  1. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina indicó en su sentencia del 10 de junio de 1987 (proceso 1-N-86) que: “…Muy por el contrario, tiene establecido el derecho comunitario que la aplicación de tales medidas exceptivas, siempre tempo­rales o transitorias, debe ceñirse rígidamente a los procedimientos previamente señalados en las normas exceptivas pertinentes que son, por lo mismo, imperativas, estrictas y que excluyen, por definición, actuaciones ex-oficio, unilaterales o puramente potestativas y que, jurídicamente, están sujetas a una interpretación restrictiva, como normas de excepción.” (énfasis añadido);
Que “… los procedimientos que se sigan ante la Secretaría General, con el fin de autorizar, modificar o suspender medidas de salvaguardia aplicadas por Países Miem­bros…”, se rigen por el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General contenido en la Decisión 425, según lo señala el literal f) del artículo 1 de dicho Reglamento;
  1. El Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General:
  2. En su artículo 30 indica que los plazos que vengan establecidos por días, se entenderán en días calendario, salvo cuando expresamente se los califique como días hábiles;
  3. En su artículo 28 estipula que “Los plazos establecidos en las normas sobre procedimientos administrativos se entienden como máximos, salvo que las mismas indiquen expresamente algo distinto, y obligan igualmente, y sin necesidad de apremio, a los funcionarios de la Secretaría General y a los interesados”;
  4. En su artículo 31 establece que: “Se entenderá que los interesados han actuado en tiempo hábil, cuando los documentos correspondientes fueren recibidos en la Secretaría General antes del vencimiento del plazo. El Secretario General sólo admitirá documentos fuera de plazo si la demora se debe a caso fortuito o fuerza mayor y siempre que haya constancia de que su remisión a la Secretaría General se efectuó en tiempo hábil y utilizó un medio adecuado para su recepción oportuna”;
 
La Secretaría General teniendo en cuenta que el Gobierno del Ecuador mediante fax 2003-079 DOC-MICIP, de fecha 17 de julio de 2003, comunicó ala Secretaría Generalque el Consejo de Comercio Exterior e Inversiones, COMEXI, a través dela Resolución189 del 25 de abril de 2003, publicada en el Registro Oficial del Ecuador el 16 de mayo de 2003, decidió aplicar la medida de salvaguardia provisional enunciada, encuentra que el informe fue presentado fuera del plazo estipulado en el Artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, sin que se hubiera acreditado que la demora se debió a caso fortuito o fuerza mayor y en ese orden señala que no es procedente iniciar una investigación, toda vez que la notificación se hizo en forma extemporánea.
 
Sin embargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, se informa que contra la presente Resolución cabe recurso de reconsideración, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, así como la acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia dela Comunidad Andina dentro de los dos años siguientes a la fecha de su entrada en vigencia.
 
 
Recurso de reconsideración presentado por el Gobierno del Ecuador:
 
El Gobierno del Ecuador, mediante oficio 030556 de septiembre 15 de 2003, recibido en esa misma fecha por la Secretaría General de la CAN, interpuso recurso de recon­sideración contra la Resolución 754 emitida por la Secretaría, acompañándolo entre otros papeles, del fax 2003-111 DOC-MICIP respecto a la solicitud de prórroga.
En septiembre 18 de 2003, nuevamente recibe la Secretaría el oficio 030556, en el que Ecuador adicionalmente adjuntan un nuevo informe técnico de más de 100 páginas, como sustento de la medida de salvaguardia titulado “Solicitud a la Comunidad Andina de prórroga de la Salvaguardia para el Sector de Oleaginosas y sus productos”.
 
En recurso de reconsideración, el Gobierno del Ecuador argumentó que, mediante oficio 2003-111 DOC-MICIP del 17 de julio de 2003, había solicitado una pró­rroga del plazo establecido para la presentación de pruebas que servirían para la elaboración de un informe que sustentaría los motivos por los cuales dicho país adoptó la medida correctiva, con base en el artículo 29 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General.
 
Concluye en el recurso de reconsideración que la Secretaría General habría incurrido en vicios de forma al declarar inadmisible por extemporánea la solicitud presentada, considerando que el plazo de notificación es un elemento indispensable para continuar con el proceso de calificación de la medida y no contemplar en su criterio resolutivo la solicitud de prórroga para la presentación del informe técnico referido en el oficio 2003-111 DOC-MICIP.
 
Por último, el Gobierno del Ecuador solicitó que se “disponga mediante auto la suspensión de las medidas cautelares contempladas en los artículos 2[3] y 3[4] de dicha Resolución [754], debido a que limitan nuestro derecho a ejecutar acciones orientadas a proteger el sector agroindustrial ecuatoriano vinculado al cultivo de productos oleaginosos de las afecciones (sic) que le generan las importa­ciones de procedencia andina”.
 
 
Decisión de la Comunidad Andina sobre el recurso de reconsideración presentado por la República del Ecuador:
 
  • Declarar sin lugar el recurso de reconsideración
 
Resolución No. 776 de la Secretaría General de la Comunidad Andina de octubre 15 de 2003 (Publicada en la Gaceta Oficial No. 998 de octubre 16 de 2003), sobre el recurso de reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 754 de la Secretaría General, que declaró inadmisible la solicitud de salvaguardia para importaciones de productos de la cadena de las oleaginosas.
 
Declara sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el Gobierno del Ecuador y, en consecuencia, confirma la Resolución 754 impugnada. Informando que de acuerdo al reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, sobre esta resolución solo procede recurrir ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
 
  • Fundamentos de Hecho y Derecho
 
  1. El artículo 41 del Reglamento de Procedimientos de Procedi­mientos Administrativos de la Secretaría General prevé que “de oficio o a petición del interesado, el Secretario General podrá disponer mediante auto la suspensión de los efectos del acto recurrido, mientras dure el procedimiento, cuando su ejecución pueda causar un perjuicio irreparable o de difícil reparación al interesado, no subsanable por la Resolución definitiva o si el recurso se fundamenta en la nulidad de pleno derecho del acto”. Pero como la República del Ecuador no demostró que su ejecución le cause perjuicio y que el supuesto perjuicio no pudiera ser subsanado con la Resolución definitiva del recurso y como tampoco alegó ni demostró que el acto recurrido adolezca de un vicio, se desestimó la solicitud de suspensión provisión de los efectos de la Resolución 754.
 
  1. En relación con los supuestos vicios de forma incurridos en la Resolución 754, la Secretaría General confirmó su criterio en el sentido de que la presentación del informe en el caso de la invocación de la cláusula de salvaguardia del artículo 97 del Acuerdo de Cartagena es un elemento “esencial y básico” para la continuación del procedi­miento, así como para la legitimación misma de las medidas restrictivas aplicadas por el País Miembro solicitante de manera provisional. El informe presentado por el País Miembro solicitante debe incluir toda la justificación necesaria para respaldar su petición, así como la evidencia de los hechos alegados, debido a que el pronunciamiento que la Secretaría General debe emitir dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la recepción del informe se basa en gran medida en la información aportada en ese documento.
 
  1. El plazo previsto en el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena para que el País Miembro que aplicó medidas provisionales solicite la autorización de la Secretaría General, es un plazo preclusivo, por lo que transcurridos los sesenta días, se pierde la posibilidad legal de amparar la restricción comercial impuesta en la cláusula de excepción del Acuerdo de Cartagena.
 
  1. El Tribunal de Jus­ticia de la Comunidad Andina en su sentencia de 10 de junio de 1987 (proceso 1-N-86) precisó que las cláusulas de salvaguardia “constituyen remedio extremo que sólo se permite por vía de excepción, como defensa necesaria, aunque transitoria, de los países comprometidos en el proceso de integración, ante trastornos graves e impre­vistos”. En tal sentido, el Tribunal Andino afirmó que “[u]na primera consecuencia de estos principios generales es la obvia de que, mientras el proceso de liberación es automático e irrevocable, la defensa excepcional que se autoriza, en aparente detrimento de tal proceso, no puede ser en ningún caso unilateral, automática ni irrevocable. Muy por el contrario, tiene establecido el derecho comunitario que la aplicación de tales medidas exceptivas, siempre temporales o transitorias, debe ceñirse rígidamente a los procedimientos previamente señalados en las normas exceptivas pertinentes que son, por lo mismo, imperativas, estrictas y que excluyen, por definición, actuaciones ex-oficio, unilaterales o puramente potestativas y que, jurídi­camente, están sujetas a una interpretación restrictiva, como normas de excepción” (énfasis añadido).
 
  1. El artículo 29 del Reglamento de Procedimientos Adminis­trativos de la Secretaría General (Decisión 425), que establece la posibilidad excep­cional de prorrogar los plazos establecidos para presentar pruebas o rendir informes u opiniones, no resulta aplicable al plazo preclusivo de 60 días previsto en el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena para que el País Miembro que aplique medidas correctivas presente un informe sobre los motivos en que fundamenta su aplicación.
 
 
[1] AEC + DVA  Arancel Externo Común + Derechos Variables Adicionales
 
[2] SAFP – Artículo 38.- El 31 de diciembre de 1995 los Países Miembros eliminarán para el comercio intrasubregional los sistemas de importación para perfeccionamiento activo, en lo que respecta  a los bienes comprendidos en el Sistema Andino de Franja de Precios.
[3] Artículo 2.-  Suspender las medidas correctivas aplicadas por el Gobierno del Ecua­dor a las importaciones de aceite de soya y girasol refinado y mezclas de aceites vegetales refinados, grasas y margarina…
 
[4] Artículo 3-. Instruir al Gobierno del Ecuador a devolver las garantías que hubieran sido impuestas por la aplicación de las medidas provisionales …